Qué son y cómo surgieron los planes sociales en la Argentina

Circula en redes sociales una placa del partido Republicanos Unidos -que lleva como precandidato a diputado nacional a Ricardo López Murphy dentro de la alianza Juntos- donde se compara la cantidad de “planes sociales vs. empleo privado” en la Argentina en los años 1996, 1998, 2002 y 2021. Según la imagen, en todos estos años el empleo privado se mantuvo y los llamados “planes sociales” aumentaron en gran cantidad.

Si bien los datos muestran que la tendencia de la placa es correcta (que los beneficiarios de planes sociales crecieron mientras que el empleo privado está estancado), no es posible chequear la imagen porque no existen cifras consolidadas respecto de los programas sociales en nuestro país, ni tampoco series con la misma metodología que se puedan continuar en el tiempo.

En esta búsqueda, Chequeado realizó un rastreo de los datos que existen al respecto. En esta nota te contamos qué es un plan social, cuándo comenzaron estas políticas en el país y cómo evolucionaron en el tiempo.

¿Qué es un plan social?

Aunque no hay una definición jurídica o de diccionario del concepto “plan social”, Rafael Rofman, director de Protección Social del Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento (Cippec), explicó a Chequeado que “se suele llamar planes sociales a los programas que implican transferencias de dinero a cambio de una contraprestación”.

Sobre los planes específicos de estos últimos años y de la década de los 2000, indicó: “Potenciar Trabajo y otros esquemas en las últimas décadas, como el plan Jefes y Jefas o Hacemos Futuro, son ‘planes sociales’. Este tipo de programas buscan contener una situación social en el corto plazo asegurando ingresos básicos, pero no son una solución para el largo plazo, donde es necesario que los beneficiarios se inserten en el mercado de trabajo”.

Los primeros planes sociales de los ‘90

El trabajo “Políticas Públicas de Empleo I 1989-1999”, publicado por el Centro de Estudios e Investigaciones Laborales del Conicet, hace un recorrido sobre las políticas de empleo entre el final de la presidencia de Raúl Alfonsín (Unión Cívica Radical) y Carlos Menem (Partido Justicialista).

Allí se explica que, a través de la Resolución N° 576/1995, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTySS) creó en 1995 el Programa Trabajar I, que luego tuvo sus versiones II y III. Estos son los inicios de lo que llamamos “planes sociales”.

“El Programa Trabajar ha sido, desde el año 1995 hasta que se adoptó el Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados, el programa de empleo más significativo de los implementados por el MTySS de la Nación, en cuanto a recursos utilizados y al número de beneficiarios”, explica el estudio coordinado por Julio César Neffa, especialista en economía del trabajo y del empleo.

El objetivo del Programa Trabajar era “generar empleo transitorio para personas desocupadas, mediante actividades en su comunidad” y los beneficiarios eran “seleccionados entre aquellos trabajadores desocupados que no se encontraran percibiendo prestaciones de seguro de desempleo ni estaban participando de ningún programa de empleo del MTySS”. Mientras se ejecutaba el proyecto para el que eran asignados, recibían una ayuda económica no remunerativa individual y mensual de hasta $200 a cargo del Fondo Nacional de Empleo.

Sobre la cantidad de beneficiarios no hay un registro unificado. Distintas notas periodísticas de esa época hablan de alrededor de 100 mil, pero ninguna coincide. Sin embargo, en el estudio coordinado por Neffa se adjunta un cuadro que indica la cantidad de beneficiarios aprobados en los programas Trabajar II y III (que se ejecutaron en los años 1997, 1998 y 1999), y el número alcanza los 649.896 beneficiarios.

Período 2002-2010: Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados

El Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados fue creado a través del Decreto N° 565/02, durante la Presidencia de Eduardo Duhalde (PJ). Consistía en un beneficio económico de $150 a jefas y jefes de hogar desocupados con hijos/as menores de 18 años a cargo, o discapacitados de cualquier edad.

“Los problemas generados durante la recesión (1998-2002), el fin de la convertibilidad y la devaluación, desencadenaron la crisis más grave de la economía argentina a lo largo de la historia. Las recomendaciones de la mesa del diálogo social fueron tomadas en cuenta en el momento de dictar el decreto que dio lugar al derecho familiar de inclusión social: Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados, que tendría vigencia mientras durara la emergencia nacional”, explican Julio César Neffa, Brenda Brown y Agustina Battistuzzi en “Políticas públicas de empleo III 2002/2010”, publicado por el Centro de Estudios e Investigaciones Laborales del Conicet.

En el gráfico citado en este estudio se toman datos del Ministerio de Trabajo entre los años 2002 y 2010 sobre los beneficiarios del Plan Jefes y Jefas de Hogar Desempleados. Como se ve en la tabla, la cantidad de beneficiarios fue disminuyendo año a año, en coincidencia con la creación de puestos de trabajo durante el mismo período.

Luego, a través del Decreto 1506/2004 de Néstor Kirchner (Frente para la Victoria), se desdobló el plan y se dio dos posibilidades a los beneficiarios: pasarse al seguro de capacitación y empleo, que buscaba acompañar el tránsito de esas personas al mercado de trabajo y obtener un empleo, o la posibilidad de pasar al Plan Familias por la Inclusión Social, que estaba en la órbita del Ministerio de Desarrollo Social.

El Plan Familias es el antecedente de la Asignación Universal por Hijo (AUH), que se creó a partir de 2009 durante la Presidencia de Cristina Fernández de Kirchner (Frente para la Victoria) como un programa de transferencias de ingresos cuyo objetivo es “mejorar la calidad de vida y el acceso a la educación de niños, niñas y adolescentes”, de acuerdo con la base de datos de programas de protección social no contributiva de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL).

A partir de mayo de 2011, durante el segundo mandato de Fernández de Kirchner, a la AUH se le agregó la Asignación Universal por Embarazo para la Protección Social, que busca disminuir la mortalidad infantil en menores de 1 año y a mejorar la calidad del proceso de embarazo, parto y puerperio de las mujeres, según información de la CEPAL.

Sin embargo, de acuerdo con la definición de Rofman, estos programas no entrarían dentro de lo que se considera un “plan social”, ya que no existe una contraprestación. “Un programa como la AUH no es un plan social porque es una estrategia de largo plazo para asegurar un ingreso básico a niños y niñas y adolescentes”, indicó Rofman a Chequeado.

Planes sociales en la actualidad

La base de datos mencionada distingue 3 tipos de programas en la Argentina: programas de transferencias condicionadas, pensiones sociales y programas de inclusión laboral y productiva.

Entre las pensiones sociales la CEPAL distingue 2 tipos: Pensión Universal para el Adulto Mayor (desde 2016, durante la gestión de Mauricio Macri -Cambiemos-) y el Programa de Pensiones No Contributivas (desde 1948, creadas durante la Presidencia de Juan Domingo Perón -Partido Justicialista-).

El Programa de Pensiones No Contributivas, que en 1996 -durante el menemismo- pasó a ser administrado por la Secretaría de Desarrollo Social, otorga un beneficio económico a adultos mayores de 70 años, mujeres con 7 o más hijos nacidos vivos propios o adoptados, personas con discapacidad, personas beneficiadas por leyes especiales o personas elegidas por un legislador nacional. Ahora incluye ex presos políticos, ex combatientes de Malvinas, entre otros. En total, a marzo de 2021, los beneficiarios sumaban 1.657.061.

Dentro de los programas de inclusión laboral y productiva, la CEPAL incluye 13: algunos permanecen desde 2003, 2008 o 2009, y otros fueron mutando. El más nuevo es el Potenciar Trabajo, creado en 2020, durante la gestión de Alberto Fernández (Frente de Todos).

Hacemos Futuro nació en febrero de 2018 y unificó los programas Argentina Trabaja, Ellas Hacen (actual Hacemos Futuro Juntas) y Desde el Barrio. Sus titulares pasaron a formar la base de titulares del nuevo programa.

Pero, luego, el Programa Nacional de Inclusión Socioproductiva y Desarrollo Local Potenciar Trabajo, unificó a los programas Hacemos Futuro y Salario Social Complementario en una única iniciativa. Hoy, este programa cuenta con 1.038.813 beneficiarios. 

También existen programas que se crearon en 2008 y siguen en pie, como el Jóvenes con Más y Mejor Trabajo, que apunta a jóvenes de 18 a 24 años de edad, con residencia permanente en el país, que no hayan terminado sus estudios primarios o secundarios y estén desempleados. Este programa cuenta con más de 58 mil beneficiarios.

Como indicamos al principio de la nota, no existen datos unificados en una misma base sobre la cantidad de beneficiarios de planes sociales que hay en la Argentina. Por eso, no se puede dar un dato específico, pero sí conocer qué programas hay actualmente, para qué población están dedicados y cuál es su historia.

Un informe del Observatorio de la Deuda Social Argentina (ODSA) de la Universidad Católica Argentina (UCA) también muestra que en 2019 (último dato disponible) el 33,4% de los hogares argentinos recibió algún tipo de beneficio social, contra el 32,9% que lo hacía en 2016. El 33,4% es el número más alto de la serie.

El director del ODSA, Agustín Salvia, señaló a Chequeado que ese número abarca aproximadamente al 40% de la población total, y explicó que en 2020, con la incorporación del Ingreso Familiar de Emergencia (IFE) y la ampliación de la Asignación Universal por Hijo (AUH), esa cobertura trepó al 53% del total de argentinos, aunque en 2021 volvió a ubicarse en torno al 40%.

Para Salvia, “los programas crean un piso que protege a las personas de la indigencia o pobreza extrema, pero no permiten salir de la pobreza”. Y sostuvo: “Eventualmente, en sentido contrario, agravan la exclusión en tanto crean una cultura de la asistencia social como mecanismos fijo o institucional -no temporario ni extraordinario- de protección”.